独行者

Saturday, March 1, 2014

爱思想 | 陈清泰：国资改革路线图

　　十八届三中全会的《决定》对国资国企改革着墨不多，但首次提出”以管资本为主加强国有资产监管”、”改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。这几句话对国资国企改革的方向性意义，业内人士均心知肚明，但如何落实这一方向性的决定，各方仍然边走边看。本刊此次刊发的文章，可谓投石问路，期待引发业界更多建设性、创造性的讨论，进而推动全会决定早日落实。——编者

　　根据十八届三中全会审议通过的《决定》，未来将”紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。向社会发出的信号是将加快由”半市场经济”向”市场经济”转型。相应地，国有企业也面临再改革。

　　 一、经济体制转型与国企再改革

　　政府要处理好与市场的关系，就必须改变国有企业”半政府工具，半市场主体”的状态，使之成为平等的市场竞争主体

　　中国经济体制改革始终围绕两大主题：一是资源配置方式是计划还是市场；二个财富创造的主体是单一公有制还是多种所有制，而非公经济在多大程度上、能否公平地参与财富的创造和分配。这两者有很强的相关性。

　　较长时期以来，我国处于以投资驱动、产业跟踪为特征的经济发展追赶期，具有明显的政府主导经济增长的”半市场经济”特征。

　　此时，国有企业作为政府调控经济的工具、配置资源和推动经济增长的抓手，始终处于”半政府工具，半市场主体”的状态，政企分不开、也不能分。与此同时，政府对不同所有制企业有亲有疏，实行差异化政策。客观地讲，这种体制大体适应了当时的发展阶段，使我国用很短时间成功走过了经济发展的追赶期。

　　但是超越一定时限后，这种体制的弊端日益显现。

　　十八届三中全会的决定为向市场经济转型进行了重要的理论和政策突破，并做了全面的部署。政府要处理好与市场的关系，就必须摆脱与国有企业关系的掣肘，政企分开，公平对待各类企业；要发挥市场的决定性作用，国有企业就要改变”半政府工具，半市场主体”状态，成为平等的市场竞争的参与者，保障庞大的国有经济能与市场经济很好地相容。

　　国企改革依然是经济体制改革的重要环节。

　　 二、国企改革基本命题和当前重点

　　由”管企业”转变为”管资本”，推动国有资产实现形式由实物形态的”企业”，转变为价值形态的资本，这是当前深化国企改革的关节点

　　在确立社会主义市场经济改革目标后，国有经济改革的基本命题就是，公有制、国有经济与市场经济能不能结合？如何结合？

　　十四届三中全会以来，中央为破解这一历史性难题提出了三个要点：

　　一是建立现代企业制度。利用”所有权与经营权分离”的特点，在保障国家最终所有的情况下，构造众多独立的市场主体；

　　二是与时俱进地调整国有经济布局和功能，保障国有经济在不同发展阶段都能有效发挥作用；

　　三是探索适应市场经济的”国有资产实现形式”，在保持较大份额国有经济的情况下，政企分开，保障市场配置资源的作用。

　　就是说，国家拥有的国有资产是实物形态的”国有企业”，还是可以用财务指标清晰界定、计量并具有良好流动性、可进入市场运作的国有资本？

　　如上三大要点相互关联，但进展参差不齐。在国有企业仍是政府”工具”和”抓手”的情况下，在产业领域以实物形态呈现的”国有企业”仍是国有经济的主要实现形式。而政府作为市场的监管者，同时拥有、管理和控制着庞大的国有企业群，并与其保持着复杂的关系。这就造成政府不独立、国有企业也不独立，政府无法正确处理与市场的关系。

　　这次国有企业再改革的命题不是政府机构”如何改进对国有企业的管理”，而是由”管企业”转变为”管资本”。即推动国有资产实现形式由实物形态的”企业”，转变为价值形态的资本，包括证券化的资本。这是当前深化国企改革的关节点。

　　 三、两类国资管理形式

　　 “管人、管事、管资产”的国资管理形式，是诸多体制性矛盾的焦点，与市场经济很难相融，是当前改革的重点

　　经过多年的探索，经营性国有资产管理已经有多种形式，大致可分作两类：一类是全国社保基金，信达、华融等资产管理公司和中投、汇金投资控股公司等。这类机构的共同特点，一是都属经注册的金融持股机构，管理的对象都是资本化和证券化的国有资产，也就是”国有资本”；二是与投资和持股的公司是股权关系，不是行政关系；三是持股机构是市场参与者，在市场中运作。

　　国资委则是另一类管理形式。它的特点，一是以实物形态的”国有企业”为对象，”管人、管事、管资产”，管理着一个企业群，政府不独立、企业也不独立，是诸多体制性矛盾的焦点；二是从法律和财务意义上国有产权的委托代理关系并未建立，政府对国企是行政强约束，财务软约束；三是国有产权基本不具有流动性，有进有退的调整很难实质性进行，资本效率低。这类管理形式在诸多方面与市场经济很难相融，是当前改革的重点。

　　 四、国有资产资本化改革的意义和目标

　　资本化的国有资产的预期效能，主要通过市场、而不是行政力量来实现，这就使国有资本也能具有”亲市场性”

　　国有资产的资本化应当实现三个目标：

　　一是建立以财务约束为主线、权责明确的国有产权委托代理关系。国家保持最终所有权，实行所有权与经营权分离；国有资本投资机构运作国有资本，与投资的企业建立股权关系；企业有股东、没有婆婆，自主决策、自负盈亏，是独立的市场主体。这对国有企业是又一次解放。

　　二是资本化、特别是证券化的国有资产具有良好的流动性，使国有经济布局和功能可以灵活调整。资本化是对国有资产流动性和效率的解放。

　　三是按照所有权与经营权分离的原则，从体制上实现政资分开；通过国有资本投资机构的隔离，实现政企分开。在这种管资本不管企业的制度安排下，政府可站到超脱地位，正确处理与市场的关系。对政府也是一次解放。

　　这项改革的重要意义在于，资本化和证券化的国有资产的预期效能，主要通过市场、而不是行政力量来实现。这就使国有资本具有”亲市场性”，从而可以保障我国在保持较大份额国有经济的情况下，”使市场在资源配置中起决定性作用”。

　　 五、国有经济的功能转换

　　基本公共服务和某些社会产品的短缺，已上升为主要矛盾，应将更多的国有资本注入社会保障、扶贫、教育等公益基金和金融性投资机构，以使国有资本回归到全民分享的本性

　　渐进式改革留下了一笔巨大的国有资本，是保障我国经济体制平稳转型的宝贵资源，它应当发挥非国有经济不可替代的作用，而不产生挤出效应。基于我国的特点，国有资本有两大功能：一是政策性功能，即作为政府实现特殊公共目标的资源；二是收益性功能，获取财务回报，用于公共服务。两者的比例结构应当与时俱进地调整。

　　在经济发育程度较低，政府主导经济增长阶段，国家更加重视它的政策性功能。即国有经济主要作为政府调控经济的工具，配置资源和推动经济增长的抓手的功能。但这一发展阶段正在过去。

　　在市场起决定性作用的情况下，国家宏观调控将主要依靠发展战略的导向和财政、货币为主的政策手段。国有经济的政策性功能将限定在某些市场失灵的领域，国有经济作为”工具”和”抓手”的功能应大幅度转向收益性功能。

　　当前，在国家有需要，非公经济不愿进入或不准进入的领域、天然垄断行业、涉及国家安全和某些公共服务等领域，以国有资本投资实现政府特定的公共目标的功能还不可少。但其所涉及的领域必须经过充分论证和法定程序，列入”负面清单”，并随形势发展逐步减少，避免随意性、不可泛化。

　　另一方面，很多曾经的”重要行业、关键领域”已经成了竞争领域；而制约经济社会发展的瓶颈、关系”国民经济命脉”的很多方面也已变化。社会保障、基本公共服务均等化和某些社会产品的短缺，已经上升为主要矛盾。应将更多的国有资本分别注入社会保障、扶贫、教育等公益基金和金融性投资机构，以投资收益作为公共财政的补充来源，弥补体制转轨中积累的必须由财政支付的历史欠账和民生需求。一方面补充社会保障资金的不足、保住社会底线；另一方面补充社会公益性资金，减少社会不公、促进区域协调发展。以此保障体制转轨的平稳进行，并使全民所有回归到全民分享的本性。

　　 六、 “从竞争性领域退出”并非关键

　　国有经济应由过去看重对产业和企业的”控制”，转向更加关注资本投资的收益。谋求”控制”，会扭曲市场；投资为了收益，对市场无碍，而国有资本的特征应在收益分配的公共性上体现

　　到目前为止，产业领域的国有资产基本不具有流动性，在一些领域发挥着”控制力”的作用。资本化后具有流动性的国有资产如果在竞争领域继续谋求对产业的”控制”，将会对市场产生巨大冲击。从这个意义上说，很多人提出”国有经济应当从竞争性领域全部退出”不无道理。但国有经济规模巨大，全部退出是不现实的。

　　此时，一方面国有资本”应加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献”；另一方面，关键的不是”退出”，而是在竞争性领域与时俱进地改变国有经济的功能，由过去看重对产业和企业的”控制”，现在转向专注资本投资的收益。

　　存续在竞争领域国有资本的公共性不是表现为”退出”，而是体现在收益分配的公共性。

　　进入市场的国有资本应当具有一般资本的本性，即逐利性。谋求”控制”，会扭曲市场；投资为了收益，对市场无碍。

　　实际上，对于资本，不论谁是最终所有权人，只要受市场法规约束，以平等的身份、遵从市场理性参与竞争，都是市场有效配置资源的积极力量，都与市场经济相融，对其他投资者不会造成不当伤害。资本化的国有资产的绝大部分应当是追求投资回报的”收益性功能”的资本。

　　 “政策性功能”的国有资本要实现政府目标，例如特定的发展目标或控制目标，有时会背离收益性目标、不按”市场理性”运行。这类资本应限定在市场失灵的领域和较小的规模。否则就会成为搅乱市场的因素，造成资源错配。

　　 七、建立以财务约束为主线的国有产权委托代理体制

　　国资管理由政府承担、国资运营由国资投资机构和公益基金负责，国资监督结果应向人大报告并由其审核

国有资本的管理属于公共职能，应当由政府部门承担?点击此处阅读下一页)

本文责编：frank

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爱思想 | 王浦劬：论新时期深化行政体制改革的基本特点

　　 [摘要]行政体制深化改革是全面深化改革的重要内容。进入新时期以来，党的十八大、十八届二中全会对于行政体制改革进行了阐述和部署，十八届三中全会的《决定》和习近平总书记系列重要讲话，对于行政体制改革进行了全面布局和阐发，行政体制改革实践得到新的积极推进，由此使得行政体制改革形成了新的历史特点，其包括改革根据全面深化改革总目标确定自身目标，以经济体制改革为前提和牵引，坚持和贯彻社会主义市场经济方向；改革具有系统性、整体性和协同性，着力于政府管理权能责的结构性优化，体现为制约监督政府权力与开拓公民权利空间的有机结合、政府治理能力与治理制度建设并举、法治政府和服务型政府的目标并列；改革遵循公共政策创新与体制机制深化的路径。

　　 [关键词]国家治理；政府治理；治理能力；行政体制改革

　　我国的行政体制是政治体制的重要组成部分。它是中国共产党领导现代化建设，推进经济社会文化发展的治权体系，是承接、遵循和实施人民主权、实现人民民主和国家有效治理的执行机制，也是在政府治理意义上落实依法治国方略，达成依法治国依法执政依法行政共同推进、法治国家法治政府法治社会一起建设重要任务的运行平台。由此可见，行政体制是执政党与人民、国家与社会、民主与法治辩证互动的联系结点，而行政体制改革则是推进党的领导、人民民主和依法治国有机结合和深化实现的重要纽带和实施枢机。

　　新时期深化行政体制改革，是指党的十八大以来我国行政体制改革的总体谋划、理论阐述和改革实践。其中既包含十八大对于行政体制改革的阐述、习近平总书记系列重要讲话对于行政体制改革的阐发，也包含党和政府逐步推进实施的行政体制改革实践。

　　党的十八届三中全会公报和全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，描绘了全面建设小康社会的崭新蓝图，制定了全面深化改革的总体战略，汇集了全面部署改革的重大举措，是新时期中国共产党的治国纲领。在阐述全面深化改革的战略部署中，公报和《决定》深刻阐明了新时期深化行政体制改革的方向、准则、内容和路径，是行政体制改革的行动指南。

　　根据党的十八大文件、习近平总书记系列重要讲话、十八届三中全会文件精神和行政体制改革的实践可知，新时期行政体制的深化改革既是改革开放以来行政体制改革的继承和接续，又在全面深化改革总体部署下呈现新的理论内容和实践推进，由此呈现新的历史特点。

　　 一、行政体制改革根据全面深化改革的总目标确定自身目标

　　公报和《决定》指出，全面深化改革的总目标是”完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”

　　。[1]这一总目标既是公报和《决定》内容的总纲提领，是新时期行政体制改革的战略坐标，也是确定国家治理与政府治理关系、把握和推进新时期行政体制改革的目标指针，由此使得新时期深化行政体制改革具有根据全面深化改革总目标确定自身目标的特点。

　　全面深化改革总目标对于新时期深化行政体制改革的目标定位意义主要在于：

　　首先，深化行政体制改革是中国特色社会主义制度的完善和发展。我国的行政体制是中国特色社会主义制度的有机组成部分，因此，作为完善和发展中国特色社会主义制度的全面深化改革，也必然包含完善和发展中国特色社会主义行政体制的深化改革。相应地，深化行政体制改革，”从根本上说是为了更好地坚持和发展中国特色社会主义。”[2]

　　其次，行政体制是国家治理体系的重要组成部分，根据国家治理体系现代化的目标，深化行政体制改革的目标是政府治理现代化。

　　所谓国家治理体系，在本质意义上，它”是社会利益关系、政治权力关系和公民权利关系相互联系、整体构成的有机系统。”[3]在制度意义上，它体现为”在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”

　　 [4]在基本格局上，它体现为中国共产党总揽全局、统筹各方，政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理，从而形成”一元主导、多方参与、协同治理、交互作用”的基本结构。

　　在国家治理实践中，行政体制集中体现为政府治理体系。国家治理体系的利益关系结构，通常也构成政府治理体系的利益结构基础；国家治理的权力体系包含政权体系和治权体系，行政体制是国家治理的治权体系。而国家治理体系包含的公民权利，则使得政府治理意义上的行政体制不仅包含着政府权力，而且包含着行政相对人–公民的权利。如果说国家治理体系现代化包含着国家治理利益结构合理化、权力运行的科学民主循法和公民权利的依法实现，那么，作为深化行政体制改革目标的政府治理体系现代化，则要求对妨碍科学发展的利益固化状况进行深入改革，如同习近平所说，”我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。”[5]在此基础上，优化政府权力结构，推进政府权力科学民主依法高效运行；优化公民权利实现与保障机制，促进相关权利主张切实依法得以实现和得到保障。

　　在政府治理制度体系意义上，政府治理体系的利益关系、行政权力关系和公民权利关系，具体体现为中国共产党领导下政府管理经济、政治、文化、社会、生态文明建设的体制机制和法律法规体系。而政府治理体系的现代化，也就是适应现代化发展的要求，改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，不断构建新的体制机制、法律法规，使政府管理制度更加科学完善，由此实现政府治理制度化、规范化、程序化。

　　再次，深化行政体制改革优化和提升政府治理能力。国家治理能力现代化的目标，规定了新时期深化行政体制改革的目标包含着推进政府治理能力现代化的要求。所谓政府治理能力，是治理主体基于公共利益的实现要求，运用政府制度管理社会各方面事务的能力，是把社会主义制度优势转化为政府治理效能的素养、素质和本领。在现代化取向上，政府治理主体包含权力主体和权利主体，因此，政府治理能力及其现代化也就相应地包含政府治理权力主体和权利主体的能力及其现代化。

　　政府治理权力主体能力现代化涉及各级政府组织、领导干部和公职人员的能力和素养的提升。这就”要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。”[6]由此强化和提升政府在改革、创新、落实和执行制度方面的能力。就政府治理权利主体能力现代化而言，深化行政体制改革，就是在政府治理体系和过程中，参政党、社会组织和公民的利益诉求和主张要求得到有效表达和吸纳，其依法有序参与政府治理的能力得到有效提升，进而达成民主行政和民主治理。

　　由此可见，全会公报和《决定》确定的全面深化改革的总目标，不仅使得十八大提出的深化行政管理体制改革，建立中国特色社会主义行政管理体制的目标[7]更加明确，而且使得国家和政府权力的循法有效行使与公民权利的依法实现和保障有机结合，使得政府治理与民主行政有机结合。而由此双重逻辑出发，建设法治政府和服务型政府，正是全面深化改革总目标在新时期深化行政体制改革方面的具体目标体现。

　　 二、行政体制改革以经济体制改革为前提和牵引

　　我国的全面深化改革以经济体制改革为重点，新时期深化行政体制改革以经济体制改革为前提和牵引，这就表明，经济建设和科学发展是深化行政体制改革的动力来源，也是行政体制与经济体制深化改革、紧密互动的引力发端。新时期深化行政体制改革的这一特点，其理论与实践基础在于中国共产党人在新时期的理论遵循和实际判断：

　　首先，深化行政体制改革以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、”三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以历史唯物主义关于生产力与生产关系、上层建筑与经济基础矛盾运动的理论逻辑为遵循。十八大指出，改革旨在促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，促进生产力和社会文明发展。[8]十八届二中全会公报明确指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。[9]十八届三中全会公报深刻指出，”发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。”[10]近来，习近平总书记论述改革的逻辑时进一步指出，”经济基础决定上层建筑。经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用，重大经济体制改革的进度决定着其他方面很多体制改革的进度，具有牵一发而动全身的作用。……在全面深化改革中，我们要坚持以经济体制改革为主轴，努力在重要领域和关键环节改革上取得新突破，以此牵引和带动其他领域改革，使各方面改革协同推进、形成合力，而不是各自为政、分散用力。”[11]由此更加清晰地阐明了深化改革的政治经济学。

　　其次，深化行政体制改革遵循党的社会主义初级阶段理论和对于我国国情的基本判断。党的十八大报告指出，建设中国特色社会主义的总依据，是社会主义初级阶段。[12]十八届三中全会公报强调指出，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，坚持以经济建设为中心。[13]近来，习近平总书记就此进一步阐述指出，”我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。这就决定了经济建设仍然是全党的中心工作。”"坚持以经济建设为中心不动摇，就必须坚持以经济体制改革为重点不动摇。”[14]这就把历史唯物主义基本原理、社会主义初级阶段和社会主要矛盾理论和分析，我国当前和未来社会发展的历史阶段的判断与党的基本路线和工作中心有机结合，进一步阐明了新时期全面深化改革的重点、经济体制改革对于包括行政体制在内的其他体制改革的决定性地位。

　　再次，深化行政体制改革基于对于我国改革进程、尤其是经济体制改革实际进程和成效状况的基本判断。改革开放以来，我国的现代化建设事业取得巨大成就。与此同时，我国的发展和建设也面临着新问题和新矛盾，当前，”制约科学发展的体制机制障碍不少集中在经济领域，经济体制改革任务远远没有完成，经济体制改革的潜力还没有充分释放出来。”[15]与此同时，我国仍然是最大的发展中国家，新时期绝大多数问题和矛盾都需要通过经济体制改革为重点的全面深化改革予以解决。因此，只有通过深化经济体制改革，才能带动和深化包括行政体制在内的其他体制改革，才能让一切劳动、知识、技术、管理、资本等要素的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。

　　 三、行政体制改革坚持和贯彻社会主义市场经济的改革方向

中国共产党人在改革开放和建设中国特色社会主义的历史进程中，创造性地提出建立社会主义市场经济体制，从而在社会主义发展历史上，解决了其他社会主义国家长期没有解决的重大问题，实现了发展社会主义的重大理论创新。从改革开放的历史实践来看，正是确立和围绕建立社会主义市场经济体制这个目标，推进经济体制以及其他各方面体制改革，使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折，实现了人民生活从温饱到小康的历史性跨越，实现了经济总量跃居世界第二的历史性飞跃，(点击此处阅读下一页)

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